Vicisitudes en la tramitación de licencias y autorizaciones (I)

En esta serie de artículos divulgativos voy a exponer una serie de problemas que suelen plantearse en la tramitación de licencias y autorizaciones, así como una serie de consejos prácticos sobre cómo abordarlos jurídicamente.

1.- La Administración no resuelve nuestra solicitud.

El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP) establece con claridad que la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

Ahora bien, es una cuestión de hecho que en muchas ocasiones la Administración no contesta en plazo las solicitudes que se le formulan. En estos procedimientos, iniciados a solicitud del interesado, cobra especial relevancia la figura del silencio del silencio administrativo. En este sentido, el artículo 21.1 de la LPACAP establece que el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Por lo tanto, lo primero que hay que comprobar cuando la Administración no contesta nuestra solicitud es el plazo de la Administración para resolver el procedimiento de que se trate, así como el sentido del silencio administrativo. Si bien la LPACAP establece el silencio administrativo positivo por defecto, lo cierto es que, en la práctica, el silencio administrativo positivo tiene una aplicación cada vez más reducida, pues es muy habitual que en la regulación concreta del procedimiento se establezca por Ley el silencio negativo. Así, por ejemplo, en el ámbito de la Comunidad Valenciana, el legislador valenciano ha restringido el silencio positivo en las licencias urbanísticas a unos supuestos muy concretos[1], mientras el resto de las licencias se entenderán desestimadas por silencio administrativo si hubiese vencido el plazo para notificar la resolución sin que la misma se haya practicado.

El artículo 24.2 de la LPACAP establece los diferentes efectos del silencio, según sea positivo o negativo. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. Asimismo, continua el artículo 24.3 de la LPACAP en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo; mientras en los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

Finalmente, el artículo 24.4 de la LPACAP señala que los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.

En definitiva, si la Administración no contesta en plazo nuestra solicitud, por el juego de la institución del silencio administrativo, podemos entender estimada nuestra solicitud, en caso de que el sentido del silencio sea positivo, o bien podremos recurrir a los Tribunales para el caso que el sentido del silencio sea negativo.

Sobre esta cuestión quiero hacer unas consideraciones adicionales. En primer lugar,  para que el plazo para resolver empiece a contar para la Administración, la solicitud ha de estar “completa”, esto es, además de la solicitud deben acompañarse todos los documentos exigidos por la legislación específica aplicable (artículo 68 de la LPACAP), ya que el plazo máximo para resolver se suspende (artículo 22.1.) de la LPACAP) cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido. Así, por ejemplo, si una solicitud de licencia de obra mayor no viene acompañada del correspondiente proyecto, al no estar completa la solicitud, el plazo máximo de la Administración para resolver no empezará a correr hasta que se realice la correspondiente subsanación acompañando el proyecto preceptivo.

En segundo lugar, no siempre fácil conocer cuál es el plazo máximo para resolver y el sentido del silencio administrativo. Al respecto, no podemos olvidar que es obligación de la Administración informar sobre estos dos extremos, ya que como establece el artículo 21.4 de la LPACAP: Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de estos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo. En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

Horacio Alonso Vidal.
Abogado socio responsable del Área de Derecho inmobiliario, administrativo y urbanismo de Devesa & Calvo.

[1] El artículo 223 de Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana: a) Las obras de modificación o reforma que afecten a la estructura de las construcciones, los edificios y las instalaciones de todas clases, cualquiera que sea su uso; b) La modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones, así como el uso del vuelo sobre los mismos; c) El levantamiento de muros de fábrica y el vallado, en los casos y bajo las condiciones estéticas que exijan las ordenanzas de los planes reguladoras de su armonía con el entorno y d) la colocación de carteles y vallas de propaganda visibles desde la vía pública.